Jaka jest przyczyna sankcji UE, czym różni się obecny system sankcji od wszystkich poprzednich i jaki jest ich cel? Poniżej wywiad o europejskich sankcjach z Clarą Portelą, profesor Uniwersytetu w Walencji i byłą starszą analityczką Instytutu Studiów nad Bezpieczeństwem UE (EU ISS).
Na ile były skuteczne, Pani zdaniem, poprzednie sankcje nałożone na Białoruś w latach 2008-2011?
W rzeczywistości sankcje wprowadzono jeszcze wcześniej. Wprawdzie zostały one zintensyfikowane w 2008 r., ale istniały od 2004 r. Były to głównie ograniczenia wizowe, zamrożenie aktywów, nieco później dodano embargo na dostawy broni. Strategia UE polegała na reagowaniu na umacniający się autorytaryzm i na oszustwa wyborcze. UE zdecydowała się na politykę stopniowego rozszerzania tzw. czarnej listy, więc początkowo wpisano na nią tylko kilka osób, a następnie, w miarę nasilania się kryzysu, wydłużano ją. Minęło sporo czasu, zanim sam Łukaszenka znalazł się na niej, ponieważ strategia Unii opierała się na wykorzystaniu jej jako straszaka dla przywódców kraju. Bruksela sygnalizowała, że jeśli sytuacja się nie poprawi, jeśli prawa w tym kraju będą nadal niszczone, a demokracja ograniczana, to coraz więcej ważnych osób znajdzie się na celowniku sankcji.
Ograniczenia te nie zawierały elementu gospodarczego. Tu trzeba zauważyć, że był to jeden z dwóch systemów sankcji. Systemy te definiujemy w zależności od ich celu. Jednym z nich była ochrona zasad demokracji i praw człowieka na Białorusi. Istniał również inny system sankcji związany z zaginięciem trzech posłów do parlamentu i dziennikarza. Była to oddzielna kwestia. Oczywiście była ona związana z sytuacją w zakresie praworządności, ochrony praw człowieka i zasad demokracji, ale był to odrębny system sankcyjny. Uruchomiono go, ponieważ nie przeprowadzono rzetelnego dochodzenia w sprawie tych zaginięć ani nie podjęto próby postawienia winnych przed sądem. Kiedy system sankcji służący zwalczaniu destrukcji demokracji był stopniowo znoszony, drugi system – ten wprowadzony w związku z zaniechaniami odpowiednich działań zmierzających do postawienia przed sądem osób odpowiedzialnych za zniknięcie czterech osób – pozostał w mocy.
W ten sposób sankcje wobec Białorusi nigdy nie zostały całkowicie zniesione. To był pierwszy tryb sankcji.
Czy różnił się on od obecnych sankcji?
Nowy reżim sankcji wprowadzono w związku z represjami, które rozpoczęły się latem ubiegłego roku po sierpniowych wyborach. Zastosowano go w celu ochrony zasad demokracji i zapobieżenia lub złagodzenia tendencji autorytarnych. Dość długo trwało, zanim UE zareagowała. Wszyscy pamiętamy, że jeden z krajów próbował wykorzystać sytuację, aby wynegocjować zaostrzenie innych sankcji, które nie miały nic wspólnego z sytuacją na Białorusi [chodzi o Cypr – kom. red.]. Ale represje w Białorusi były tak drastyczne, że kiedy państwa członkowskie Unii Europejskiej zgodziły się na wprowadzenie sankcji, były one znacznie silniejsze – na pierwszą czarną listę trafiło znacznie więcej osób niż wcześniej, a potem ich liczba ciągle rosła.
Punktem zwrotnym był incydent z Ryanair – wtargnięcie białoruskich służb na pokład samolotu lecącego z Aten do krajów bałtyckich w celu zatrzymania aktywisty. Skłoniło to UE do podjęcia poważniejszych środków. W tym przypadku nie chodziło już o wspieranie opozycji ani o próby powstrzymania represji czy zmniejszenia ich intensywności.
Chodziło o bezpieczeństwo obywateli UE.
Sprawa dotyczyła irlandzkiego przewoźnika lotniczego obsługującego lot z jednej stolicy UE, Aten, do innego państwa członkowskiego Unii, państwa bałtyckiego. Dotyczyło to bezpośrednio obywateli unijnych. W połączeniu z trwającymi represjami stanowiło to bodziec dla UE do uruchomienia środków gospodarczych. I tak wprowadzono sankcje na produkty potasowe i chemiczne.
Jednocześnie, ponieważ doszło do incydentu lotniczego, podjęto środki w celu ukarania białoruskiego sektora lotniczego. W celu uniknięcia podobnych sytuacji w przyszłości. Pomysł był taki, że jeśli przestaniemy przyjmować przewoźników lotniczych z Białorusi, a naszym przewoźnikom zaproponujemy alternatywne trasy, to nie będą musieli przekraczać białoruskiej przestrzeni powietrznej. Tak więc idea ta składała się z dwóch elementów – reakcji na incydent poprzez oddziaływanie na konkretny sektor, ale także próby zapobiegania podobnym incydentom w przyszłości.
A co z kryzysem migracyjnym? Czy był to powód do zaostrzenia sankcji?
Po pierwsze, chodzi o reakcję na próby przemycania migrantów do Białorusi w celu dalszego przerzutu do Polski. Jest to swego rodzaju innowacja w strategii białoruskiego kierownictwa. Wcześniej władze wyrażały niezadowolenie z sankcji, ale nie próbowały podejmować żadnych działań odwetowych, powiedzmy kontratakujących. Tym razem jest inaczej. Ich działania są w pewnym sensie inspirowane podobną odpowiedzią Federacji Rosyjskiej na sankcje zachodnich partnerów. Rosjanie nie tylko przyjęli i potępili sankcje, ale także podjęli pewne, powiedzmy, dość nieortodoksyjne działania.
W tej chwili Polska podejmuje raczej działania na szczeblu krajowym. Polska wzmocniła bezpieczeństwo granic z Białorusią – to są środki krajowe. Frontex odgrywa pewną rolę, ale reakcja na sytuację nie obejmuje nakładania sankcji. Mimo to, oczywiście, sytuacja ta przyczynia się do gotowości Rady do ich wzmocnienia. Polska jest jednym z najbardziej wpływowych członków UE, przystąpiła do organizacji podczas rozszerzenia w latach 2004-2007. Rosnąca wrogość wobec niej spowodowała, że Polska forsuje obecnie zaostrzenie sankcji, czy też generalnie twardsze stanowisko wobec władz białoruskich. Podczas obowiązywania poprzedniego reżimu sankcji Polska wraz z innymi krajami regionu, wręcz przeciwnie, starała się być bardziej koncyliacyjna wobec Białorusi, ponieważ była zainteresowana poprawą stosunków, nie chciała pogarszać sytuacji. Ale teraz, kiedy nastąpiła taka reakcja strony białoruskiej, nie ma już miejsca na kroki pojednawcze. Poziom wrogości rośnie. Oznacza to, że Polska nie tylko nie będzie dążyła do złagodzenia sankcji, ale będzie naciskać na ich zaostrzenie. Nawet jeśli oznacza to pewne koszty ekonomiczne.
We wrześniu 2020 roku francuski prezydent Emmanuel Macron powiedział w wywiadzie dla Le Journal du Dimanche, że sankcje wsparte innymi działaniami, doprowadzą do upadku reżimu. Ta i podobne wypowiedzi są zwykle używane jako argumenty za tym, że sankcje są nieskuteczne, bo nie ma szans na obalenie Łukaszenki. Co Pani sądzi o tym argumencie? Czy oficjalne organy UE dążą do obalenia reżimu Łukaszenki?
Po pierwsze, w Radzie UE zasiada 27 członków reprezentujących różne regiony, którzy mają różne obawy w zakresie bezpieczeństwa i odmienne priorytety polityki zagranicznej, więc to zupełnie normalne, że w Radzie współegzystują rozmaite opinie. Niemniej jednak istnieje pewien stopień jedności, jeśli chodzi o reakcje na represje czy manifestacje obywatelskie. Nie jest zaskakujące, że różni przywódcy publicznie wyrażają różne poglądy. Ważne jest, że w końcowym rozrachunku nadal możliwe jest uzgodnienie wspólnego stanowiska i środków, które dotyczą wszystkich. Zdaniem UE sankcje nie powinny karać, lecz stanowić zachętę do złagodzenia lub zaprzestania potępianych zachowań. W przypadku Białorusi nikt nie wierzy, że samo nałożenie sankcji wywoła zmiany demokratyczne, że Łukaszenka i jego ministrowie pewnego dnia po prostu zdecydują się oddać władzę.
Kiedy ludzie słyszą o sankcjach, myślą, że chodzi o blokadę gospodarczą, taką jak ta, którą USA i kraje Ameryki Środkowej nałożyły na Republikę Dominikany w czasie zimnej wojny. Była to całkowita blokada gospodarcza, która zniszczyła gospodarkę Dominikany. W przypadku Białorusi nie ma złudzeń, że wprowadzenie sankcji będzie w stanie zakończyć rządy Łukaszenki.
Celem sankcji jest wsparcie opozycji, uczestników pokojowych demonstracji, społeczeństwa obywatelskiego oraz stworzenie czynnika odstraszającego przed dalszym represjonowaniem demonstrantów.
Wszyscy chcą, aby represje się skończyły. Chodzi o to, że jeśli dochodzi do represji, a UE nic nie robi, władze czują się bezkarne, ponieważ nie płacą żadnej ceny za torturowanie, porywanie, więzienie czy bicie demonstrantów. Nałożenie sankcji jest dowodem na zdecydowane potępienie tych represji. Jeśli będą one kontynuowane, presja będzie rosła. Dlatego też sankcje nałożone przez UE mają działać jak czynnik odstraszający przed dalszymi represjami. Jeżeli represje ustaną, a uwięzieni oponenci polityczni i demonstranci zostaną uwolnieni, UE będzie usatysfakcjonowana. Nie będzie w pełni usatysfakcjonowana, ponieważ wszyscy w UE chcą doczekać się demokratycznych przemian w Białorusi. Wciąż jednak jesteśmy gotowi żyć z niedemokratycznym rządem, o ile nie stosuje się przemocy wobec pokojowych demonstrantów i społeczeństwa obywatelskiego oraz o ile przedstawiciele opozycji mogą żyć i działać swobodnie.
Oczywiście można by dalej gdybać i twierdzić, że taka sytuacja przybliżyłaby zmianę władzy na Białorusi. Bo gdyby UE mogła zagwarantować wszystkie swobody demokratyczne i obywatelskie, dni reżimu Łukaszenki byłyby policzone. I to jest dokładnie to, czego reżim chciałby uniknąć. Ale jednocześnie, jeśli reżim chce uwolnić się od sankcji, wie, że jest bardzo prosta metoda na osiągnięcie tego celu: trzeba zaprzestać represji i uwolnić więźniów politycznych.
Ludzie znajdujący się na liście osób objętych sankcjami przekazują teraz swoje firmy, swój majątek żonom, synom, innym krewnym. Czy uważa Pan, że te środki są skuteczne w uwalnianiu się od sankcji?
Mogą one być skuteczne lub mieć ograniczoną skuteczność. Ale na dłuższą metę im się to nie uda. Ponieważ, po pierwsze, UE monitorując to, co dzieje się w kraju, wpisze na czarną listę nowych właścicieli. Po drugie, z finansowego punktu widzenia, ci, którzy są blisko związani z osobami znajdującymi się na czarnej liście, napotkają trudności. Osoby te będą miały trudności z funkcjonowaniem w systemie finansowym, trudno będzie im zaciągać kredyty, dokonywać transakcji, dokonywać przelewów finansowych lub otrzymywać środki, ponieważ banki z zasady nie chcą przeprowadzać transakcji z osobami blisko związanymi z ludźmi będącymi na liście sankcyjnej.
Krótko mówiąc, jeśli jesteś synem lub mężem kogoś, kto znajduje się na liście sankcji, prawdopodobnie nie będziesz mógł robić wielu rzeczy. Jeśli spojrzeć na tekst rezolucji, na jej brzmienie, to krąg osób, które mogą zostać wpisane na czarną listę, obejmuje też tych, którzy są blisko związani z ludźmi odpowiedzialnymi za represje i łamanie praw człowieka. Tak więc przepisy przewidują już, że czarna lista nie obejmuje tylko tych, którzy są bezpośrednio odpowiedzialni, ale może również osoby z nimi powiązane. Zatem nadzieja, że takie unikanie sankcji będzie skuteczne, jest niewielka.
Czy uważa Pani, że sankcje odniosą skutek?
Myślę, że ludzie opacznie rozumieją, jak powinny działać sankcje, co UE chce osiągnąć i jak stosuje te środki. Sankcje są przede wszystkim narzędziem wspierania danej strategii lub danych celów.
Same sankcje nie są lekarstwem, są tylko narzędziem, więc nie możemy winić sankcji za to, że nie działają. To nie sankcje nie działają, tylko strategia. Jeśli spojrzymy na cele, to jak już powiedziałem, nie sądzę, aby ktokolwiek oczekiwał demokratycznych przemian w Białorusi tylko dlatego, że UE zakazała importu nawozów. To myślenie życzeniowe. UE chce zareagować na sytuację, którą uważa za niedopuszczalną i chce wywrzeć presję na władze, aby zaprzestały represji i by zastanowiły się dwa razy przed ich kontynuowaniem. A najlepiej byłoby, gdyby nie tylko zaprzestano represji, ale także uwolniono tych ludzi, którzy zostali zatrzymani, i oczywiście zaprzestano tortur. W dłuższej perspektywie może to ułatwić przemiany demokratyczne, ale UE nie uważa, że można to osiągnąć zakazując 70 osobom podróżowania do UE i blokując import nawozów. Nie sądzimy, że tak jest.
I po trzecie, powodem, dla którego sankcje są dość skromne, jest to, że UE nie chce wywoływać kryzysu gospodarczego w Białorusi, nie chce, aby gospodarka się załamała. Dlatego też nie nakłada całkowitego embarga na Białoruś czy Rosję. Po prostu wykorzystuje konkretne środki do wywierania ograniczonej, ale odczuwalnej presji. To jest cel maksimum. I UE chce stosować środki, które można wzmocnić, jeśli sytuacja się pogorszy, lub które można wyeliminować lub stopniowo wycofywać, jeśli sytuacja się poprawi. UE nie chce wykorzystywać wszystkich środków jednocześnie, chce mieć możliwość zwiększania i zmniejszania zakresu sankcji, aby lepiej reagować na zachowanie władz.
Źródło: iSANS
Przekład: Kacper Wańczyk
Zdjęcie: belmarket.by
